执 行 裁 定 书
（2021）最高法执监365号
申诉人（被申请人）：赤峰天宸房地产开发有限公司，住所地内蒙古自治区赤峰市红山区永巨办事处桥南居委会7幢北环路21号-1。
法定代表人：陈喜，该公司执行董事。
委托诉讼代理人：葛广军，内蒙古旭盈律师事务所律师。
申请保全人：李佳元，女，1985年1月27日出生，蒙古族，住内蒙古自治区赤峰市红山区。
申请保全人：李桂莲，女，1962年6月10日出生，汉族，住内蒙古自治区赤峰市红山区。
申诉人赤峰天宸房地产开发有限公司（以下简称天宸公司）不服内蒙古自治区高级人民法院（以下简称内蒙古高院）（2020）内执复75号执行裁定（以下简称75号裁定），向本院申诉。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。
内蒙古自治区赤峰市中级人民法院（以下简称赤峰中院）查明，在李佳元、李桂莲诉天宸公司、赤峰天三吉房地产开发有限公司、苗木、第三人刘英光合同纠纷一案中，李佳元、李桂莲申请诉前财产保全，该院于2018年3月12日作出（2018）内04财保3号民事裁定，查封天宸公司名下房屋和土地使用权，保全金额5000万，查封期限三年。在民事案件审理期间，李佳元、李桂莲增加诉讼请求至7440万元，并申请增加保全金额，赤峰中院于2××9年5月15日作出（2018）内04民初61-4号民事裁定，查封天宸公司名下土地使用权，保全金额4000万，查封期限三年。目前本案诉讼标的7440万，保全金额共计9000万。李佳元、李桂莲于2××9年5月20日提供了案外人李庆宇名下位于××的土地使用权〔证号：赤国用（2010）字第0××0号〕作为其他等值担保财产，请求变更保全标的物，因土地上附着房屋，李佳元、李桂莲申请增加李庆宇名下坐落于上述土地上的房屋作为担保，赤峰中院于2××9年6月4日作出（2018）内04民初61-6号民事裁定，查封李庆宇名下位于××的土地使用权〔证号：赤国用（2010）字第0××0号〕上附着的房屋。保全金额4000万元，查封期限三年。
另查明，徐二刚诉孟凡波、天宸公司民间借贷纠纷一案，徐二刚申请诉前财产保全，赤峰中院于2015年9月2日作出（2015）赤立保字第10号民事裁定，查封、冻结天宸公司、孟凡波名下土地使用权、股权、债权及其他财产，保全金额57282158元。2015年9月2日，赤峰中院作出（2015）赤立保字第10号协助执行通知书，并向赤峰市国土资源局送达，要求其协助执行查封天宸公司所有的土地使用权，证号为赤国用（2013）第0××3号，查封期限三年。
天宸公司不服赤峰中院（2018）内04财保3号、（2018）内04民初61-4号民事裁定，向该院提出异议称，（一）被查封的土地使用权不涉及使用权本身争议，也不存在抵押担保行为，仅仅是为了保证李佳元、李桂莲将来因生效判决而产生的权利得以实现。（二）李佳元、李桂莲的保全金额远超诉讼标的，给天宸公司造成严重经济损失。李佳元、李桂莲增加诉讼请求，是要求天宸公司对（2014）红民初字第1356号和1532号民事调解书确定的借款本金和利息4000万承担共同偿还责任，因此增加保全金额，但（2014）红民初字第1356号和1532号民事调解书还在执行中，且有可供执行的财产，因此，增加的4000万保全金额应予解除。同时，被查封的土地使用权已共计缴纳出让金2亿多元，且房屋预售款达7亿元，现因不当查封行为，特别是阻止开发建设的行为，导致天宸公司损失不断扩大，且李佳元、李桂莲的担保财产不足以赔偿天宸公司的经济损失，因此，应该允许天宸公司继续开发建设才是保障双方当事人利益的最佳途径。（三）允许天宸公司继续开发建设对土地使用权价值无重大影响，且符合相关法律规定，更重要的是，继续开发建设会使土地使用权价值大幅增加，会更加充分地保障李佳元、李桂莲的权益。因此，请求：解除对于天宸公司名下土地使用权超标的4000万元的查封，允许其按照《国有建设用地使用权出让合同》对案涉土地进行开发建设。
天宸公司提交如下证据：1.证号为赤国用（2013）第0××3号土地使用权证，土地使用权人是天宸公司，座落于红山区三东街，用途是商业，面积33205平方米；2.天宸公司与赤峰果菜粮批发市场有限责任公司（以下简称果菜粮公司）于2013年8月18日签订的《房地产联合开发合同》，双方合作开发果菜粮公司商住楼，项目占地33205平方米，土地使用权人为果菜粮公司，证号0252，地价9000万元；3.天宸公司与赤峰市自然资源局红山区分局签订的《国有建设用地使用权出让合同》，宗地编号2××9Ｄ-2，总面积38766.41平方米，其中包括赤国用（2013）第0××3号土地33205平方米，合同签订日期为2020年2月21日，出让价款在赤国用（2013）第0××3号土地出让金9000万元基础上又补缴了1.17亿元。提供了此土地使用权出让金的四张收据，总金额共计1.17亿元整；4.赤峰市红山区人民政府关于东城棚户区改造（富华天地三区）项目列入国民经济和社会发展年度计划和棚户区改造计划的函，赤峰市国土资源局、赤峰市规划局关于富华天地小区规划情况的说明、天宸公司关于红山区东城棚户区改造（富华天地三期）项目情况说明；5.河南省长垣县人民法院于2018年1月8日作出的（2017）豫0728民初2384号民事判决书，卢书聚、天宸公司、孟凡波三方于2018年5月15日签订的债权转让协议，天宸公司、孟凡波受让卢书聚依据（2017）豫0728民初2384号民事判决书所有的债权，债权转让价款是450万元整，以及五张银行凭证、两张借据、一张欠条、一张收条、一张证明。
赤峰中院认为，人民法院对土地使用权的查封是一种控制性执行措施，旨在禁止在被查封的土地上设立权利负担，或者禁止进行转让等权属变更，以保证申请保全人的债权可在将来的执行阶段顺利受偿。但查封土地使用权不等于绝对禁止开发利用土地。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百五十五条、《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第十二条规定：“由人民法院指定被保全人保管的财产，如果继续使用对该财产的价值无重大影响，可以允许被保全人继续使用。”因此，如果法院没有明确禁止被保全人开发使用被查封的土地，且开发建设行为不会减少被查封土地的价值，那么被保全人继续开发建设该土地是合乎相关法律法规的。从现实情况出发，被保全人以9000万元整取得赤国用（2013）第0××3号商业用地，后在此基础上变更土地性质、使用期限、面积等，又补缴了土地出让金1.17亿元（已经提交相关发票），经济投入巨大，且根据被保全人陈述，部分出让金是对外借款筹措，需要支付相应利息，如果该土地继续闲置，将导致缴纳土地闲置费用或者土地使用权被收回，这会给被保全人造成巨大经济损失，严重影响其正常经营活动。根据《最高人民法院关于依法妥善审理涉新冠肺炎疫情民事案件若干问题的指导意见（一）》的指导精神，人民法院应该灵活采取保全措施，切实减轻企业负担。
天宸公司、孟凡波与案涉土地首封债权人徐二刚于2018年4月17日签订《协议书》，达成执行和解协议，目前徐二刚对于天宸公司开发利用案涉土地未提出异议。轮候查封债权人李佳元、李桂莲申请保全金额总计9000万，诉讼标的7440万，根据天宸公司陈述，被查封的土地上如进行开发建设，建筑物总建筑面积将达到13.28万平方米，房屋预售款应该足以清偿债务。开发建设会使被查封的土地极大增值，远超土地本身价值。根据《中华人民共和国物权法》第一百四十二条规定，建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物以及附属设施的所有权属于建设用地使用权人，但有相反证据的除外。《中华人民共和国物权法》第一百四十六条、第一百四十七条则规定了“建设用地使用权和建筑物等设施的流转应一并处分”，体现“房地一体”原则，因此，对土地查封的效力会及于地上建筑物、构筑物及其附属设施，一旦土地使用权被强制拍卖，土地上的房屋也将会一并处理，这将会更加充分地保障申请保全人的利益。所以，允许被保全人开发建设案涉土地并不会对土地价值产生负面影响，相反，有利于实现申请保全人的债权。此外，土地出让金数额远超保全金额，存在超标的查封情况，但土地本身无法分割，因此也应该酌情减少保全行为对于被保全人的不利影响。当然，在考量是否准许被查封土地使用权的土地继续开发建设利用时应该重点保障申请保全人的利益。被保全人开发建设案涉土地后所产生的相关收益，如购房款，申请保全人可以申请查封、冻结被保全人该项收益相关银行账户，以保证自身利益。也可以与被保全人协商设立专门的监管账户对开发建设收益进行严格监管，保证监管账户内的资金可以足额支付申请保全人申请的保全金额，并防止被保全人私自挪作他用，如果被保全人将账户资金私自挪用，则承担相应法律责任。且根据被保全人陈述，开发建设后办理贷款的房屋的银行贷款会直接打入公司对公账户，方便账户监管，并同意权利人对其公司账户采取相应保全措施。
综上，赤峰中院于2020年4月27日作出（2020）内04执异67号执行裁定（以下简称67号裁定），裁定：天宸公司关于准许对其名下被查封土地使用权的宗地编号为2××9Ｄ-2和赤国用（2013）第0××3号的土地按照《国有建设用地使用权出让合同》约定进行开发建设的请求成立；关于天宸公司要求对其名下宗地编号为2××9Ｄ-2和赤国用（2013）第0××3号超标的4000万元的土地使用权解除查封的请求不成立。
李佳元、李桂莲向内蒙古高院申请复议称，（一）67号裁定适用法律错误。天宸公司并未针对赤峰中院执行行为违法性提出异议，在赤峰中院保全行为没有违法的情况下，该院适用《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十五条和《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第十七条审查是错误的。李佳元、李桂莲在诉前、诉中向赤峰中院提出了保全申请，并提供了相应的保全担保物，该院在其请求范围内作出相应数额的财产查封裁定，符合法律规定。在天宸公司没有对执行行为违法性提出异议，赤峰中院本身又不存在违法执行的情况下，该院按照执行行为违法的法律条款受理案件并作出执行裁定是错误的。天宸公司的申请不符合《最高人民法院关于依法妥善审理涉新冠肺炎疫情民事案件若干问题的指导意见（一）》第九条规定的情形，赤峰中院适用、引用该意见第九条错误。（二）67号裁定没有事实依据。赤峰中院认定基本事实缺乏事实证明，在查明事实部分只认定了李佳元、李桂莲申请查封及徐二刚首轮查封经过，但“本院认为”部分大量论述了在“查明事实”中没有认定的事实，依据没有查明的事实进行论述并进行裁判错误。（三）67号裁定未考量李佳元、李桂莲的保全权益是否能实现，更没有从维护其财产保全权益的角度进行考量，变相解除了其财产保全。（四）67号裁定超越职权与管辖范围，应予撤销。赤峰中院审查范围应限定在原裁定的事项中，即对（2018）内04财保3号和（2018）内04民初61-4号民事裁定中的事项及保全行为进行审查。因保全裁定中没有不准许在查封的土地上进行开发建设的裁决事项，所以天宸公司向法院提出准许其在查封的土地上进行房地产开发建设的异议请求，不在法院职权和管辖范围内。对于是否准许房地产开发企业进行开发建设，属行政许可范围，不属于法院受理范围。所以，是否准许企业开发建设，不是作为具有裁判职能的法院直接能裁定的。（五）针对李佳元、李桂莲的保全查封，天宸公司已于2018年向赤峰中院提出过复议，该院已裁定驳回。对于再次提出的异议，人民法院不应重复受理。（六）保全裁定没有超标的。综上，请求：撤销赤峰中院67号裁定。
内蒙古高院查明的事实与赤峰中院67号裁定查明的事实基本一致，予以确认。
另查明，天宸公司不服赤峰中院于2××9年5月15日作出的（2018）内04民初61-4号民事裁定，向该院申请复议。赤峰中院审查认为，李佳元、李桂莲诉天宸公司、赤峰天三吉房地产开发有限公司、苗木、第三人刘英光合同纠纷一案，需以另案审理结果作为依据，另案正在审理中，本案已经中止审理，故是否属于重复诉讼目前尚不能确定，对天宸公司土地使用权的查封系轮侯查封，属于临时性措施，在将来进入执行程序后所查封的土地使用权用于实现本案债权的数额取决于查封在先案件的执行情况，故以（2018）内04民初61-7号民事裁定，驳回天宸公司的复议申请。
还查明，2020年4月7日，天宸公司向赤峰中院提出查封异议申请，请求：1.解除对天宸公司名下土地使用权超标的4000万元的查封；2.允许天宸公司对其名下被查封土地使用权范围内的土地按《国有建设用地使用权出让合同》的约定开发建设。
内蒙古高院认为，本案的争议焦点为，天宸公司的异议指向的是保全裁定本身还是执行保全裁定的实施行为。
《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十五条规定，“当事人、利害关系人认为执行行为违反法律规定的，可以向负责执行的人民法院提出书面异议。当事人、利害关系人提出书面异议的，人民法院应当自收到书面异议之日起十五日内审查，理由成立的，裁定撤销或者改正；理由不成立的，裁定驳回”。该条规定，当事人、利害关系人认为人民法院的执行行为违法的，方可提出异议。《最高人民法院关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》第17条第一款规定：“当事人、案外人对财产保全、先予执行的裁定不服申请复议的，由作出裁定的立案机构或者审判机构按照民事诉讼法第九十九条（修正后为一百零八条）的规定进行审查。”第二款规定：“当事人、案外人、利害关系人对财产保全、先予执行的实施行为提出异议的，由执行局根据异议事项的性质按照民事诉讼法第二百零二条（修正后为二百二十五条）或者第二百零四条（修正后为二百二十七条）的规定进行审查。”第三款规定：“当事人、案外人的异议既指向财产保全、先予执行的裁定，又指向实施行为的，一并由作出裁定的立案机构或者审判机构分别按照民事诉讼法第九十九条和第二百零二条或者第二百零四条的规定审查。”《最高人民法院关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定》第二十六条规定：“申请保全人、被保全人、利害关系人认为保全裁定实施过程中的执行行为违反法律规定提出书面异议的，人民法院应当依照民事诉讼法第二百二十五条规定审查处理。”据此，人民法院按《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十五条或者第二百二十七条审查的范围，仅限于对财产保全的实施行为。如对保全裁定本身不服，应根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百七十一条规定进行审查，即当事人对保全或者先予执行裁定不服的，可以自收到裁定书之日起五日内向作出裁定的人民法院申请复议。人民法院应当在收到复议申请后十日内审查。裁定正确的，驳回当事人的申请；裁定不当的，变更或者撤销原裁定。《最高人民法院关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定》第二十五条规定，申请保全人、被保全人对保全裁定或者驳回申请裁定不服的，可以自裁定书送达之日起五日内向作出裁定的人民法院申请复议一次。人民法院应当自收到复议申请后十日内审查。对保全裁定不服申请复议的，人民法院经审查，理由成立的，裁定撤销或变更；理由不成立的，裁定驳回。本案中，天宸公司在异议程序所提异议请求并非针对执行法院在保全过程中的违法执行行为，而是针对保全裁定本身，其应向作出裁定的立案机构或者审判机构申请复议。而天宸公司针对超标的保全的主张，已向执行法院提出过复议，且被执行法院于2××9年8月3日作出的（2018）内04民初61-7号民事裁定予以驳回。天宸公司在异议程序中的请求，仍是对保全裁定本身不服。即便同时对保全实施过程中的协助执行行为有异议，亦应一并由作出裁定的立案机构或者审判机构根据《最高人民法院关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》第17条第三款规定依法审查。天宸公司的异议请求不属于执行异议案件受理范围，依法应不予受理。已经受理的，应裁定驳回申请。
关于天宸公司提出允许其对被查封土地使用权范围内的土地按《国有建设用地使用权出让合同》约定开发建设的请求。根据《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第42条规定，“被查封的财产，可以指令由被执行人负责保管。如继续使用被查封的财产对其价值无重大影响，可以允许被执行人继续使用。因被执行人保管或使用的过错造成的损失，由被执行人承担”。该条规定被查封的财产在特定条件下可以允许被执行人继续使用，但是否允许，需由当事人申请并经查封法院同意。故天宸公司应向作出查封裁定的审判部门提出申请，由审判部门审查决定是否准许。
综上，天宸公司的异议请求不符合执行异议案件受理范围，其请求应由审判机构进行审查，赤峰中院以异议程序立案并予以审查，适用法律错误，程序不当。李佳元、李桂莲的复议理由部分成立。2020年8月28日，内蒙古高院作出75号裁定，撤销赤峰中院67号裁定，驳回天宸公司的异议申请。
天宸公司向本院申诉称，（一）内蒙古高院关于天宸公司异议请求性质的认定是错误的。天宸公司在赤峰中院异议案件中所提两项请求，既包括对保全裁定本身的异议，也包括对保全具体实施行为的异议。其中，第一项请求是对保全裁定本身的异议，第二项请求是对保全具体实施行为的异议。（二）赤峰中院对天宸公司提出的异议立案审查，并裁定驳回其关于超标的的异议请求，准许其按约定开发建设土地，认定事实清楚，适用法律正确。（三）允许天宸公司按照《国有建设用地使用权出让合同》约定开发建设案涉土地，既符合法律规定，也符合政策要求。（四）内蒙古高院未组织听证，程序违法。综上，请求：撤销内蒙古高院75号裁定，维持赤峰中院67号裁定。
李桂莲提交意见称，（一）天宸公司第一项异议请求针对的是保全裁定本身，不属于执行异议案件受理范围。天宸公司第二项异议请求不是针对保全裁定裁决的事项，人民法院不应在异议案件审查程序中审查。（二）在2××9年5月15日赤峰中院作出（2018）内04民初61-4号民事裁定，裁定查封天宸公司名下价值4000万元的土地使用权后，天宸公司曾向负责案件审理的审判庭提出复议，申请解除超标的查封的4000万元土地使用权，被法院复议裁定驳回。在（2020）内04执异67号案件中，天宸公司又对（2018）内04民初61-4号民事裁定提出异议，并申请解除超标的查封的4000万元土地使用权，属重复申请。（三）本案异议不是赤峰中院立案庭的审查范围，该院立案庭作出67号裁定系滥用职权。（2018）内04财保3号和（2018）内04民初61-4号民事裁定没有不准许天宸公司在被查封的土地上开发建设的裁定事项，赤峰中院立案庭没有将审查内容限定在原查封裁定范围内，增加准许在被查封的土地上开发建设的裁定事项，属超范围审查。综上，请求驳回天宸公司的申请。
本院认为，本案的审查重点是，天宸公司所提异议是否符合执行异议案件的受理条件。
本案中，天宸公司向赤峰中院所提异议请求有两项，一是申请解除超标的查封的4000万元土地使用权，二是允许其按照《国有建设用地使用权出让合同》约定开发建设案涉土地。首先，天宸公司在申诉书中明确表示，其第一项异议请求系针对赤峰中院所作保全裁定提出的异议。本院认为，此类异议不属于《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十五条规定的执行行为异议，不属于执行异议、复议审查范围。依照《最高人民法院关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定》第二十五条第一款和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百七十一条规定，天宸公司对保全裁定不服，可以自保全裁定送达之日起五日内向作出裁定的赤峰中院申请复议一次。根据本案原审已查明的事实，在2××9年5月15日赤峰中院作出（2018）内04民初61-4号民事裁定后，天宸公司曾向该院申请复议，该院经审查后于2××9年8月3日以（2018）内04民初61-7号民事裁定驳回天宸公司复议申请。综上，内蒙古高院认为天宸公司此项异议不属于执行异议案件受理范围，裁定驳回其申请，于法有据，并无不当。
其次，天宸公司请求允许其按照《国有建设用地使用权出让合同》约定开发建设案涉土地，实际是对保全裁定实施过程中的执行行为所提异议，属于执行异议案件审查的范围，人民法院应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十五条规定审查处理。内蒙古高院认为天宸公司所提异议不符合执行异议案件受理条件，裁定驳回其申请，适用法律错误，本院予以纠正。内蒙古高院应对于准许天宸公司开发建设案涉土地能否确保查封财产保值、增值，是否损害申请保全人的合法权益等问题进行审查，进而认定是否准许天宸公司该项申请。
综上，参照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条，依照《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第71条规定，裁定如下：
一、撤销内蒙古自治区高级人民法院（2020）内执复75号执行裁定；
二、发回内蒙古自治区高级人民法院重新审查。
审 判 长 马 岚
审 判 员 邵长茂
审 判 员 林 莹
二〇二一年十二月二十日
法官助理 盛 强
书 记 员 邵凯琦
